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最高人民法院公报案例 2020年12期
裁判摘要
工伤认定作为行政确认行为，是社会保险行政部门依职权对职工是否因工作受伤或患病的事实进行确认 ， 该事实不因职工工作单位的变动而改变 。职工患职业病的，应当认定为工伤 。
当事人信息
原告：中核深圳凯利集团有限公司 ， 住所地：深圳市福田区滨河路 。
法定代表人：刘录 ， 该公司执行董事 。被告：深圳市人力资源和社会保障局，住所地：深圳市福田区福中三路 。
法定代表人：王敏，该局局长 。
第三人：张华丽，住址：广东省深圳市 。
一审情况
原告中核深圳凯利集团有限公司(以下简称凯利公司)因与被告深圳市人力资源和社会保障局(以下简称深圳市人社局)发生工伤认定纠纷，向广东省深圳市福田区人民法院提起行政诉讼 。
原告凯利公司诉称：
第三人张华丽系原告退休职工 ， 1991年入职原告公司，1996年6月退休，在原告公司工作期间没有从事有职业危害的工作 。张华丽1970年2月至1986年6月在核工业国营743矿工作期间，有19年放射性粉尘氡气、放射性外照射职业危害接触史 ， 2014年10月27日，广东省职业病防治院诊断其为职业性放射性肿瘤 。根据《广东省工伤保险条例》第九条第(四)项的规定 ， 张华丽所患职业病应该认定为工伤 。2014年11月21日，原告依据职业病诊断证明书向深圳市人社局申请工伤认定 ， 2015年1月20日，深圳市人社局作出深人社认字(直)[2014]第1411201号《深圳市工伤认定书》 ， 认定张华丽不属于或不视同工伤，该认定没有法律依据，请求撤销该工伤认定书，深圳市人社局重新作出张华丽所患职业病为工伤的认定 。
被告深圳市人社局答辩称：
本案系原告凯利公司作为申报主体提出其单位员工发生工伤的情形 ， 然而张华丽所患职业病与在原告处的工作并不构成任何因果关系，其系患病后到深圳工作 ， 不属于在深参保期间工伤保险基金的保障范畴 。因此，本案依据原告的申报，认定张华丽不属工伤，符合事实和法律规定 。张华丽患职业病的情形 ， 由于其在职业病接触史期间的用人单位未参加工伤保险，导致其未能享受社会保险待遇，可依据《职业病防治法》第五十条、第六十条（注：最新《职业病防治法》对应的是第四十九条、第五十九条）及《人力资源和社会保障部关于执行〈工伤保险条例〉若干问题的意见》(人社部发[2013]34号)第九条的规定，由原用人单位承担工伤待遇支付的责任 。深圳市人社局作出不予认定工作的行政行为符合《广东省工伤保险条例》的规定，原告的请求没有依据 。
第三人张华丽未有陈述意见 。
广东省深圳市福田区人民法院一审查明：
2014年11月21日，凯利公司向深圳市人社局提出工伤认定申请，请求认定公司员工张华丽患职业病为工伤，并提交了工伤认定申请表、职业病诊断证明书、中核凯利函、企业法人注册登记资料、员工身份证、退休证明资料等材料 。
其中，广东省职业病防治院2014年10月27日出具的粤职诊[2014]310号《职业病诊断证明书》载明：“诊断结论：职业性放射性肿瘤 ， 依据：职业接触史明确，工作中接触放射性粉尘、氡气、放射性外照射；职业病危害接触史：张华丽于1964年8月至1964年12月、1965年12月至1968年11月、1970年2月至1986年7月在核工业国营743矿工作，接触放射性粉尘、氡气、放射性外照射；1986年8月至1987年7月在核工业韶关技工学校工作，1987年8月至1991年9月在核工业广东矿冶局工作，1991年10月至1996年6月在凯利公司处工作，接触职业危害因素情况：无 。”
凯利公司出具的中核凯利函[2014]2号《关于张华丽患职业病的工伤认定的申请》称：“张华丽于1964年8月至1986年7月曾在原单位从事接触放射性粉尘、氡气、放射性外照射工作达22年，自1986年8月起直至退休后再无从事放射性等任何相关工作 。张华丽原工作单位核工业国营743矿早年已行政关闭，原工作单位所在地韶关市社保局认为张华丽在国营743矿工作期间，韶关市社保局尚未成立，没有缴交过任何社会保险，该局不予受理工伤认定 。由于张华丽1991年10月调入凯利公司处工作，一直按照有关要求缴交工伤保险 ， 请求予以认定工伤 。”
深圳市人社局经审核后，于2015年1月20日作出深人社认字(直)[2014]第1411201号《深圳市工伤认定书》，认定张华丽于1991年1月至1996年6月在凯利公司处工作直至退休，在此期间无从事放射性的任何工作(即：无职业病危害接触史) 。2014年10月27日经广东省职业病防治院诊断为职业放射性肿瘤，其情形不符合《广东省工伤保险条例》第九条第(四)项的规定，认定张华丽不属于或不视同工伤 。凯利公司不服，遂提起行政诉讼 。
深圳市福田区人民法院一审认为：
第三人张华丽经广东省职业病防治院诊断为职业性放射性肿瘤，诊断依据为张华丽于1964年8月至1964年12月、1965年12月至1968年11月、1970年2月至1986年7月在核工业国营743矿工作，接触放射性粉尘、氡气、放射性外照射，其1991年10月至1996年6月在凯利公司处工作，并无职业病危害接触史 。故张华丽所患职业病系其在核工业国营743矿工作造成，并非在凯利公司处工作所造成，深圳市人社局据此作出深人社认字(直)[2014]第1411201号《深圳市工伤认定书》，认定张华丽的情形不属于或不视同工伤，事实清楚，依据充分 。
《中华人民共和国职业病防治法》第六十条（注：最新《职业病防治法》对应的是第五十九条，下同）规定，劳动者被诊断患有职业病，但用人单位没有依法参加工伤保险的，其医疗和生活保障由该用人单位承担 。第六十二条（注：最新《职业病防治法》对应的是第六十一条 ， 下同）规定，用人单位已经不存在或者无法确认劳动关系的职业病病人，可以向地方人民政府民政部门申请医疗救助和生活等方面的救助 。本案中 ， 广东省职业病防治院出具的《职业病诊断证明书》确认张华丽患职业病的用人单位是核工业国营743矿，故张华丽患职业病的情形应另循法律途径解决 。凯利公司诉请撤销工伤认定书 ， 理由不成立 ， 不予支持 。
深圳市福田区人民法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，于2015年6月17日作出判决：驳回原告凯利公司的诉讼请求 。
二审情况
凯利公司不服一审判决，向广东省深圳市中级人民法院提起上诉称：
一审判决错误 ， 请求撤销一审判决 。
一、原审判决适用法律错误 。根据《广东省工伤保险条例》第九条第四项“职业病应该认定为工伤”的规定，职业病应该属于工伤 。同时，根据《工伤认定办法》第四条规定：“职工发生事故伤害或者按照职业病防治法规定被诊断、鉴定为职业?。诘ノ挥Φ弊允鹿噬撕Ψ⑸栈蛘弑徽锒稀⒓ㄎ耙挡≈掌?0日内，向统筹地区社会保险行政部门提出工伤认定申请 。”以及《广东省工伤保险条例》第十三条的规定“未参加工伤保险的职工发生伤害事故或者被诊断、鉴定为职业病的，由单位所在地劳动保障行政部门负责工伤认定” ， 上诉人属于张华丽的用人单位，是符合职工工伤认定申请的合法单位 。
二、被上诉人对张华丽的工伤认定没有法律依据 。张华丽系上诉人公司退休职工，1991年入职上诉人公司 。由于在1970年2月至1986年6月在位于韶关的核工业国营743矿工作期间，有职业危害接触史，于2014年10月27日经广东省职业病防治院诊断为职业性放射性肿瘤 。根据《广东省工伤保险条例》第九条第四项中“职业病应该认定为工伤”的规定，可以确定张华丽因长期从事放射性工作致使其患职业性放射性肿瘤，应认定为工伤 。
被上诉人深圳市人社局答辩称：张华丽被广东省职业病防治院诊断为职业性放射性肿瘤，是其1964年8月至1986年7月期间在位于韶关的核工业国营743矿工作造成，而并非在上诉人处工作所造成 。根据《中华人民共和国职业病防治法》第六十条规定，应当由核工业国营743厂承担工伤保险及待遇支付责任，鉴于核工业国营743厂已行政关闭，根据《中华人民共和国职业病防治法》第六十二条规定，可以向韶关当地人民政府民政部门申请医疗救助和生活救助 。原审判决正确，请求二审法院驳回上诉 ， 维持原判 。
原审第三人张华丽未有陈述意见 。
广东省深圳市中级人民法院经二审，确认了一审查明的事实 。
广东省深圳市中级人民法院二审认为：
本案争议焦点是被上诉人深圳市人社局以张华丽在上诉人凯利公司处工作期间无职业病危害接触史为由认定张华丽不属于或不视同工伤是否合法有据 。
工伤的核心在于因工作受伤或患病，工伤认定作为行政确认行为，是社会保险行政部门行使职权对职工是否因工作受伤或患病的事实进行确认，该事实不因职工工作单位的变动而改变 。《工伤保险条例》第十四条第(四)项及《广东省工伤保险条例》第九条第(四)项均明确规定，职工患职业病的，应当认定为工伤 。《工伤保险条例》第十九条第一款及《广东省工伤保险条例》第十五条第二款还进一步规定了 ， “职业诊断和诊断争议的鉴定，依照职业病防治法的有关规定执行 。对依法取得的职业病诊断证明书或者职业病诊断鉴定书，社会保险行政部门不再进行调查核实 。”由此，上述立法中对于职工患职业病认定为工伤 ， 并无附加其他条件 ， 即并未明文设定职工须在用人单位工作期间患职业病的限制条件 。
同时，对于职业病工伤认定的申请主体，《工伤保险条例》第十七条第一款规定，职工被诊断、鉴定为职业病，所在单位应当自被诊断、鉴定为职业病之日起30日内，向统筹地区社会保险行政部门提出工伤认定申请 。再结合该条例第二条有关用人单位的表述及第十七条第二、三、四款有关用人单位未在法定时限内提交工伤认定申请之法律责任的规定，可以得出结论：《工伤保险条例》并未将职业病职工的用人单位限定于具有职业病危害因素、导致职工患职业病的工作单位；相反 ， 职工被诊断为职业病时的所在单位即负有作为用人单位申请工伤认定等法定义务，亦即《工伤保险条例》认同其为职业病职工用人单位 。
在职业病防治中 ， 国家为职业病病人设定了多层级保障，从享受工伤保险待遇到向用人单位民事索赔，到最后由人民政府救助，体现了国家对职业病病人的特别保护，表明国家旨在对职业病病人设置无漏洞的保障体系 。《中华人民共和国职业病防治法》第六十条规定，职业病病人的诊疗、康复费用，伤残以及丧失劳动能力的职业病病人的社会保障，按照国家有关工伤保险的规定执行 。第六十一条进一步明确规定 ， 职业病病人变动工作单位 ， 其依法享有的待遇不变 。此处所规定的待遇当然包括职业病病人的工伤保险待遇 。
具体到本案中，原审第三人张华丽于2014年10月被诊断为职业性放射性肿瘤，上诉人凯利公司为张华丽获得诊断时的所在单位，有法律效力的《职业病诊断证明书》上载明的用人单位亦为凯利公司 。事实上 ， 张华丽已自1991年10月调入凯利公司单位起一直在凯利公司处工作，直至1996年6月退休，凯利公司也一直为张华丽缴纳工伤保险 。因此，当张华丽被诊断为职业病时，凯利公司作为其所在单位有义务为张华丽提出工伤认定申请，而被上诉人深圳市人社局应依法进行认定 。在《工伤保险条例》及《广东省工伤保险条例》均未对职工患职业病认定工伤设置其他限制条件的情况下 ， 深圳市人社局认定张华丽不属于或不视同工伤属于适用法律错误，依法应予撤销 。
被上诉人深圳市人社局以原审第三人张华丽的职业病并非在上诉人凯利公司处工作所造成为由，主张张华丽不属于工伤 。然而《工伤保险条例》并未将职业病职工的用人单位限定于具有职业病危害因素、导致职工患职业病的工作单位 。如果《工伤保险条例》一方面在第十七条要求职工被诊断为职业病时所在单位申请工伤认定，另一方面又如深圳市人社局所理解，职业病病人只能以导致其患病的工作单位为用人单位方能认定工伤，那《工伤保险条例》第十七条规定就丧失了意义和价值，因为申请只是程序上启动了工伤认定程序，对职业病病人真正有意义的是工伤认定结论 。深圳市人社局上述主张没有法律依据，且与工伤保险立法宗旨及相关规定相违，不予采纳 。
深圳市人社局亦主张根据《职业病防治法》第六十条规定张华丽应由原工作单位核工业国营743厂承担工伤保险待遇，或根据该法第六十二条向韶关当地人民政府民政部门寻求救助 。
首先，本案审查对象为工伤认定行为，工伤保险待遇承担与工伤认定属两不同阶段的行政行为，不能以后续工伤保险待遇的承担来否定张华丽的工伤事实 。
其次，张华丽在核工业国营743矿工作，职业病危害接触的最后时间为1986年7月，此时并未建立工伤保险社会统筹制度；从凯利公司出具的工伤认定申请函来看 ， 张华丽已向韶关市社保局申请过工伤认定，而韶关市社保局正是以没有缴交过任何社会保险为由不予受理工伤认定 。相反 ， 凯利公司一直为张华丽缴纳工伤保险 ， 即张华丽不属于《职业病防治法》第六十条规定之“劳动者被诊断患有职业?。?但用人单位没有依法参加工伤保险的”情形 。
【患职业病职工可否由非致病单位申请认定工伤？】第三，《职业病防治法》第六十一条明确规定，职业病病人变动工作单位，其依法享有的待遇不变 。此处所规定的待遇当然包括职工的工伤保险待遇 。而《职业病防治法》第六十二条有关“用人单位已经不存在或者无法确认劳动关系的职业病病人，可以向地方人民政府民政部门申请医疗救助和生活等方面的救助”之规定，是在工伤保险、用人单位确实缺位时，国家对职业病病人的特别兜底保护 。不能因存在人民政府救助这一救济途径，而否定张华丽的工伤事实，进而排除其享受工伤保险待遇的权利 。因此，深圳市人社局上述主张，不予支持 。
综上，上诉人凯利公司有关撤销被诉工伤认定书的上诉请求成立 。被上诉人深圳市人社局作出的被诉《深圳市工伤认定书》适用法律错误，予以撤销 。原审判决适用法律错误，亦予撤销 。是否认定工伤为深圳市人社局的行政职权，凯利公司原审有关重新作出认定张华丽所患职业病为工伤的决定之诉讼请求，超越司法权限，不予支持 。深圳市中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第(二)项、第八十九条第一款第(二)项，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十条第一款及《工伤保险条例》第二十条第一款的规定，于2016年5月20日作出判决：
一、撤销广东省深圳市福田区人民法院(2015)深福法行初字第475号行政判决；
二、撤销深圳市人力资源和社会保障局于2015年1月20日作出的深人社认字(直)[2014]第1411201号《深圳市工伤认定书》；
三、深圳市人力资源和社会保障局于本判决生效之日起60日内对原审第三人张华丽患职业病情形是否属于工伤重新作出具体行政行为 。四、驳回上诉人中核深圳凯利集团有限公司的其他诉讼请求 。本判决为终审判决 。
延伸思考
由于职业病的潜伏周期很长 ， 因此实践中经常存在这样一种情形，并引发出一些争议问题：员工入职新单位后被诊断出职业病 ， 而该职业病是由员工以往职业史中接触的职业病危害因素导致，新单位并非该职业病的致病单位 ， 但原致病单位早已消亡或无法确定 。该种情形下，新单位可否为该职业病员工申请工伤认定？如果被认定为工伤，工伤责任单位如何确定？
该公报案例明确了非致病单位可以为职业病员工申请工伤认定 ， 人社部门应当予以受理 。但并未进一步明确认定工伤后，工伤责任单位如何确定？是否径行将非致病单位确定为该职业病员工的工伤责任主体？或者有其他的救济渠道？现行有效的法规及相关规范性文件中也并未作出明确规定 。笔者认为，在确定职业病员工的工伤责任主体时，依然应当考虑员工所在单位与员工所患职业病之间是否存在因果关系，不能径行将非致病单位确定为工伤责任主体 。如果新单位能够举证证明与该员工所患职业病之间不存在因果关系，依法不应当对该员工承担工伤责任 。
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